Bonus-Malus för nya personbilar, lätta lastbilar och minibussar

Ett statsfinansiellt neutralt system för påskyndad omställning till en fossiloberoende fordonsflotta.

Introduktion: Bonus-malus behövs för fossiloberoende

Bonus-malus-utredaren presenterar sin utredning för regeringen den 29 april 2016. Avsikten är att införa denna form av fordonsbeskattning från 2017. Regeringens uttalade syfte med bonus-malus-systemet är ”att öka andelen miljöanpassade fordon och bidra till att uppnå prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta. Därmed kan systemet komplettera koldioxid- och energiskatterna på drivmedel och bidra till att minska transportsektorns oljeberoende och klimatpåverkan. De fordon som kommer att beröras är nya personbilar, lätta lastbilar och lätta bussar.”

Ökad skatt på det smutsiga som får finansiera omställningen till det renare är en attraktiv modell. Det påskyndar omställningen, lugnar finansdepartementet och andra aktörer som är oroliga för skenande kostnader när alltfler ska få miljö- och supermiljöbilspremier. Rätt utformad bonus-malus-beskattning innebär att statskassan inte behöver belastas. Därmed uppkommer aldrig diskussionen om att ”man tog från dagis och äldreomsorg och gav till miljöbilarna”. Vi slipper den situation vi haft tidigare där miljöbilsstimulans snabbskrotats eftersom kostnaderna skjutit i höjden – som med undantaget från trängselskatterna, eller där de anslagna medlen tar slut – som med supermiljöbilspremien.

Vi föreslår fem principer för bonus-malus-skatten:

  1. Långsiktigt och lätt att fatta. Använd A-G-klassning som för kylskåp.
  2. Klimaträttvisa. Utgå ifrån bilens faktiska klimatpåverkan, well-to-wheel, inte de officiella certifieringsvärdena som inte tar hänsyn till förnybara drivmedels klimatnytta.
  3. Krafttag i båda ändarna. Bilar med riktigt låg klimatpåverkan har dyrare teknik och kräver mer av bilisten och behöver en förhöjd bonuspremie för att påskynda introduktionen, medan köparna av bilarna med högst utsläpp behöver en kraftig prissignal för att ändra beteende.
  4. Förutsägbarhet. Slå fast stegvisa skärpningar vart tredje år, med ständig kunskap om två perioder framåt.
  5. Håll det enkelt. Avstå från att väga in fordonets vikt, storlek, antal platser eller andra kriterier som försvårar jämförelser. Likaså är partiklar, kväveoxider, krocksäkerhet, återvinningsbarhet och mer därtill mycket angeläget, men bör hanteras i den löpande miljölagstiftningen.

Med hjälp av dessa fem principer kan bonus-malus-beskattningen få stor betydelse för att påskynda omställningen av nya personbilar, lätta lastbilar och minibussar, men det räcker inte – som det ibland kan verka i debatten – ensamt för att nå målet om en fossiloberoende fordonsflotta. Detta mål, som stöttas av såväl den nuvarande som den förra regeringen, gäller hela fordonsparken, inte bara personbilar och inte bara nybilsförsäljning. För att nå målet behövs kraftfulla åtgärder inom bilen (fordonen), bränslet (drivmedlen) och beteendet.

Se införandet av bonus-malus som ett viktigt steg i arbetet för att nå 2030-målen, men låt andra styrsystem komma in som kompletterande verktyg. Bonus-malus är en viktig signal till kunden, i framtiden kanske ett lika konsumentinriktat system med bonus-malus för bränslen blir en lika effektiv arbetsmetod.

Inget hindrar att vi längre fram inför bonus-malus även för tunga fordon, för drivmedel så att det fossila verkligen växlas ut mot förnybart och faktiskt på beteendesidan – ungefär såsom trängselskatterna ursprungligen var utformade. Tvärtom bör ambitionen med den kommande bonus-malus-beskattningen vara att stegvis utvidga beskattningsmetoden till alla delar mot en fossiloberoende fordonsflotta. Men låt det ske i parallella system, oberoende men inbördes stödjande.

Mattias Goldmann & Jakob Lagercrantz

2030-sekretariatet

Denna rapport är framtagen i samverkan med Strateco, utifrån direktiv och input från 2030-sekretariatets arbetsgrupp för fordonsbeskattning.

Bakgrund

Efter en rad stimulanser såsom miljöbilsdefinition, miljöbilspremie, supermiljöbilspremie, stimulans till förnybara drivmedel, fordonsskattebefrielse för miljöbilar, koldioxidrelaterad fordonsskatt, trängselskatteundantag för miljöbilar, upphandlingskrav för statliga myndigheter och lokala förmåner

har Sveriges nybilsförsäljning närmat sig EU-snittet avseende förbrukning och klimatpåverkan. För att nå EU-målet om genomsnittliga utsläpps på 95 gram CO2/km för nya bilar år 2021 och en fossiloberoende fordonsflotta år 2030 är det nu hög tid att ta nästa steg. Detta är vår utgångspunkt när vi nu presenterar vårt förslag till bonus-malus-skatt för personbilar, minibussar och lätta lastbilar.

Förslagets byggstenar

  1. Lätt att fatta. Använd A-G-klassning som för EU:s energimärkning av kylskåp och andra produkter, vilket också är i linje med Konsumentverkets tidigare lagda förslag om energimärkning av bilar som vissa bilförsäljare redan använder sig av. Det gör också att systemet blir likt redan kända bonus-malus-modeller från bl.a. Frankrike. Vi vet från tidigare utformning av miljöbilsdefinitionen att genomslaget på marknaden blev avsevärt lägre när modellen blev svårare att begripa, då sätter sig varken bilköpare eller bilhandlaren in i systemet.
  2. Klimaträttvisa. Utgå ifrån bilens faktiska klimatpåverkan, well-to-wheel istället för de officiella certifieringsvärdena som inte tar hänsyn till förnybara drivmedels klimatnytta. Använd värdena från EU:s förnybarhetsdirektiv (RED), som årligen rapporteras av Energimyndigheten, och som i dagsläget överstiger 50 %. Vi föreslår en halvering av certifieringsvärdet för etanol- och biogasfordon med en översyn vart tredje år för att justera värdet om utsläppsreduktionen för de förnybara drivmedlen skulle förändras betydligt i endera riktningen. För el används utsläppsvärdet 0, utifrån en samlad bedömning att elbilar normalt sett laddas med miljö- och ursprungsmärkt, förnybar el. När biodiesel och biobensin genom iblandning och separat försäljning når större volymer för personbilar än de fossila motsvarigheterna, bör det reflekteras i bilarnas klassning.
  3. Krafttag i ändarna. Priset på bilar med bästa miljöteknik är som regel högre, och kommer åtminstone inledningsvis bara att delvis kunna kompenseras av lägre driftskostnader – särskilt i tider då oljepriset är lågt. Därför bör bonusen vara särskilt hög för den som väljer att köpa den nya tekniken, i nuläget elbilar och vätgas-/bränslecellsbilar. Det innebär att bonusen inte utformas som ”varje gram koldioxid är lika mycket värt” utan i den A-G-klassning som nämns ovan.
  4. Förutsägbarhet. Slå fast stegvisa skärpningar vart tredje år i ett system som är överblickbart i upp till sex år genom att två treårsintervall är fastställda och kända. Det ger industrin och konsumenterna den framförhållning som krävs för att våga investera i produktion, import och lansering av nya produkter. Detta innebär också att systemet inte, såsom det tidigare beslutats om miljöbilsdefinitionen, justeras utifrån marknadsandelar eller statsfinansiella kostnader utan utifrån en långsiktig plan där slutmålet är en fossiloberoende fordonsflotta. För att säkerställa att detta sker utan att statskassan dräneras, utformas systemet så att det tänks ge en liten övervikt åt malus, dvs en liten totalvinst för statskassan, och med en relativt stor neutral zon (utan vare sig bonus eller malus) vilket stabiliserar systemet.
  5. Håll det enkelt. Avstå från att väga in fordonets vikt, storlek, antal säten eller andra kriterier som försvårar jämförelser. Likaså är partiklar, kväveoxider, krocksäkerhet, återvinningsbarhet och mer därtill mycket angeläget, men bör hanteras utanför bonus-malus-systemet. I våra modeller har vi sett att den tillkommande nyttan av att ha med t.ex. storleksklasser är relativt liten, medan nackdelen i form av minskad överblickbarhet är större. Vi har därför lätta lastbilar och minibussar inom samma skala som personbilarna, vilket i praktiken innebär att dessa fordonskategorier endast kan få bonus om de drivs med någon form av förnybar energikälla.

Utifrån denna övergripande inriktning, föreslås en klassning A-G enligt nedanstående:

klassning

Förslaget är en prismodell där klassningen på bonus-sidan motsvaras av minst belastningen på malus-sidan enligt nedan. Det är viktigt att justera stegen så att intäkterna under treårsperioden överväger kostnaderna, malus överväger bonus. Förslaget är i linje med förslag som tidigare lagts fram bl.a. av FFF-utredningen, av intresseorganisationer och av partier i riksdagen.

Det finns ett antal mindre fordon på marknaden som inte är personbilsklassade, utan räknas som mc eller EU-moped, men som tack vare hel kaross ändå kan ersätta personbilar för många verksamhetsområden. Här finns såväl fordon med mycket hög klimat- och miljöpåverkan (och högst tveksam säkerhet), som eldrivna fordon med modern teknik och mycket låg energiförbrukning. I nuläget finns ingen särskild stimulans för dessa, inklusive normala motorcyklar, och utredningsdirektiven kring bonus-malus slår fast att dessa fordon inte ska omfattas. Vi bedömer att en grön stimulans är relevant även för detta segment och ämnar återkomma med förslag separat.

Biodrivmedlen hanteras genom att certifieringsvärdena justeras för klimatnytta, utifrån de värden som EU tagit fram i förnybarhetsdirektivet. För laddhybrider används certifieringsvärdet, trots att samlad forskning och brukarinformation visar att laddhybrider med kort körsträcka på el sällan laddas, och att den verkliga förbrukningen och klimatpåverkan därför kan bli mycket högre än det officiella värdet. Vi kompletterar därför utsläppsvärdet med en nedre räckviddsgräns på 45 km enligt EU NEDC för att nå klass B och 80 km för klass A. Laddhybrider med kortare certifierad räckvidd placeras i klass C.

Vi noterar att bonus-malus-utredningens direktiv anger att malus ska ses som en förhöjd fordonsskatt, inte som en registreringsskatt och att denna förhöjning inte fullt ut kan tas ut vid inköpstillfället. Det är därmed möjligt att malus-delen måste tas ut i delar under något ellar några år.

Fklassör att incitamentet till kunden ska vara så starkt som möjligt förespråkar vi att denna tid hålls kort, och önskar att signalen till andrahandsmarknaden förstärks genom att bonus–malus kompletteras med en fordonsskatt där den redan befintliga kopplingen till koldioxidutsläpp förstärks. Detta bidrar, redan med små ökningar, med ett stabilt tillskott till statskassan. Om inte fordonsskatten justeras bör i stället malus fördelas över fyra år, så att det i någon mån också stimulerar andrahandsmarknaden, där många förmåns- och tjänstebilar kommer ut efter tre år. Nedanstående siffror för såväl bonus som malus avser det totala beloppet, men malus-kostnaden kan alltså komma att fördelas över flera inbetalningstillfällen. Bonus-delen lämnas vid inköpstillfället.

Klimaträttvisa

Bonus-malus-beskattningen enligt regeringens uppdrag och inriktning omfattar i grunden bilens utsläpp med möjlighet att ta hänsyn till drivmedlets klimatpåverkan ur ett livscykelperspektiv. Sverige är ledande avseende biodrivmedel i Europa och en bonus-malus-modell som väger in klimatnyttan enligt Förnybarhetsdirektivet skulle vara ett välkommet tillskott.
Behovet av ett konsumentinriktat bonus-malus-system för drivmedel är därför ett naturligt nästa steg för regeringen att ta så snart grundläggande lärdomar hämtats från det system som beslutats för personbilar.

I dagsläget har alla biodrivmedel på den svenska marknaden mycket påtaglig klimatnytta. Andelen biogas i den svenska fordonsgasen ligger till exempel kring 70 %, vilket är unikt i Europa.

Vi väljer att föreslå en reduktion på certifieringsvärdet för de bilar som enligt bilregistret kan köra på biobaserade bränslen med 50% om andelen bioinblandning på den svenska marknaden överstiger 50% mätt i ett ”well-to-wheel”-perspektiv. Värden får baseras på energimyndighetens ”årliga rapport hållbara bränslen” för föregående år. Det ger incitament för marknaden att öka och hålla bioinblandningen hög samt ger fordon som drivs på dessa bränslen en push som motsvarar klimatnyttan. För gasbilar avses certifieringsvärdet för gas.

Känslighetsanalys

Modellens påverkan på statskassan är helt avgörande. En alltför stor kostnad för statskassan under en period leder till en ryckighet i styrmedelsfloran då Finansdepartementet och regeringen tvingas dra i nödbromsen. Tvärtom, vi strävar efter en långsiktighet och förutsägbarhet till 2030, då målet om en fossiloberoende fordonsflotta ska vara nått.

Modellen bygger en procentuell fördelning likt den vi kan se från Norge som haft en aktiv bonus-malus-modell under ett par år. Vi har dock minskat den stora andelen elbilar, där Norge byggt in oproportionerligt stora förmåner för just dem.

Enligt tabellen nedan resulterar bonus-malus-modellen i ett överskott på just under en miljard för statskassan. Det är viktigt att hålla sig ajour med fordonsutvecklingen så att modellen med kommande treårsintervall fortfarande ger ett positivt tillskott till statskassan.

system

Övriga skattesystem

Bonus-malus relaterar till andra system enligt följande:

  • Supermiljöbilsdefinitionen ersätts med Bonusklass A, som kan kallas Supermiljöbil.
  • Miljöbilsdefinitionen ersätts med Bonusklass B och C, som båda kan kallas Miljöbil.
  • Fordonsskatten behålls enligt dagens modell, men förändras så att faktisk klimatpåverkan enligt förnybarhetsdirektivet blir grund för beskattning och kostnaden per gram koldioxid höjs successivt.
  • Skattebefrielsen på fem år för miljöbilar ersätts med bonus-malus-beskattningen.
  • Inköpskravet för statliga myndigheter att köpa och leasa miljöbilar ersätts med krav att köpa och leasa bilar ur bonusklass A och B, med C som möjlighet om det bedöms som nödvändigt.
  • Förmånsvärdet behöver ses över när de nuvarande reglerna löper ut år 2018, med inriktningen att följa bonus-malus-upplägget. Bonusklass A ger 40% reducerat förmånsvärde, klass B 20%, klass C 10%, klass D är neutral för att även här stimulera ett för staten mindre kostsamt och för miljön mer gynnsamt upplägg.
  • För motorcyklar och EU-mopeder införs en koldioxidbaserad fordonsskatt efter förnyad utredning.
  • Ingen skrotningspremie föreslås eftersom effekten av dessa vanligen varit att skrotningen minskat efter att premien upphört samt att den samlade nyttan per krona varit låg.
  • Ingen konverteringspremie föreslås i nuläget, men det bör närmare år 2030 övervägas om det behövs för att nå målet om en fossiloberoende fordonsflotta.
  • Lokala miljöbilsförmåner utformas fortsatt lokalt men kommuner, flygplatser och andra reseterminaler som järnvägsstationer och hamnar uppmuntras följa bonus-malus-upplägget.

Utländska erfarenheter

I utförandet av bonus-malus-beskattningen är det viktigt att dra lärdom av liknande beskattningsmodeller i andra länder. Vi har särskilt granskat den franska, se nedan, men också:

  • Danmark som haft ett bonus-malus-liknande system, med en registreringsskatt baserad på bränsleförbrukningen och fordonets vikt, och befrielse från densamma för elfordon. Systemet har nyligen ändrats och stimulansen för elbilar har reducerats markant.
  • Nederländerna vars bonus-malus-system var kraftigt obalanserat och därmed dyrt de första två åren men som bidragit till en markant omställning av fordonsparken med större skillnad på tjänstebilsflottan än i Frankrike (se nedan). Detta system har hänsyn till storlek på fordon (m2) och typ av fordon (bensin eller diesel).
  • Norges system för fordonsbeskattning som normalt sett inte bedöms som bonus-malus eftersom det framför allt handlar om att gynna omställningen till elbilar och inte är statsfinansiellt neutralt. Men systemet fick redan 2007 en malus-komponent, medan bonusen infördes 2009, med initial gräns på 120gCO2/km som sedan justerats.
  • Österrikes modell NoVa innebär att det sedan 2008 tas ut en bränsleförbrukningsskatt på försäljningspriset på €25 per gram CO2/km som överstiger gränsen på 150 g/km. Bonus utbetalas då fordonet släpper ut mindre än 120 g/km, med ett tak €300 per bil.

Själva uttrycket ”bonus-malus” är franskt, utifrån att Frankrike 2008 införde denna typ av fordonsskatt. Reglerna har justerats över tid men är våren 2016 utformade enligt nedan. Det vi bedömer värt för Sverige att speciellt studera är:

  • Dyr teknik som bedöms viktig för att nå långsiktiga mål får särskilt hög bonus
  • Bilar med höga utsläpp får särskilt hög malus för att påskynda omställning
  • Bonus-malus är utformad stegvis, dvs inte gram-för-gram
  • Även lätta lastbilar omfattas, huvudsakligen med samma regler som personbilarna
  • En bred neutral zon med varken bonus eller malus ska balansera systemet
  • Systemet tar inte hänsyn till t.ex. bilens vikt, storlek, antal sittplatser eller liknande
  • Systemet öppnar för att den som har stor familj (fyra barn eller fler) kan söka för undantag från malus-beskattning, dvs det är behovsstyrt.

Det i den franska modellen vi inte ser som positivt är:

  • Modellen har många steg vilket gör den svåröverblickbar och svår att kommunicera
  • Modellen tar inte egentligen hänsyn till förnybara drivmedels lägre klimatpåverkan
  • De allra högsta utsläppen får inte en höjd avgift
  • Tanken är att kostnaderna i bonus-malus systemet balanseras ut av intäkterna, vilket inte var fallet de första tre åren då konsumenterna i betydligt raskare takt än förutsett bytte till snålare bilar.

Referenser

  • 2030-sekretariatet: Vad Avgör? Nya bilars koldioxidutsläpp – analys marknad för marknad. 2030-sekretariatet 2015.
  • Bil Sweden, Nybilsregistreringsstatistik bilsweden.se
  • Bonus-malus i Frankrike, Österrike, Sverige (Supermiljöbilspremien), och Norge med flera
  • ICCT, ”Evaluation of parameter-based vehicle emissions targets in the EU”, White paper 10, 2011 Konjunkturinstitutet; Miljöekonomi och politik 2015
  • Fakta och underlag från svenska myndigheter och branschorganisationer
  • Fossilfrihet på Väg, SOU 2013:84
  • Gröna Bilister ”Miljöbästa bilar 2015” och ”Drivmedelsfakta 2015”
  • Regeringens direktiv för bonus-malus-utredningen, 2015:591
  • SMMT ”New car CO2 Report 2015”, 14th edition.
  • Trafikverket, ”Index över 2014 års nya bilars klimatpåverkan i riket, länen och kommunerna inkl. nyregistrerade kommunägda fordon och dess klimatpåverkan”, 2015
  • Intervjuer, bl.a. Håkan Johansson, Trafikverket, Huvudsekreterare i FFF-utredningen.
  • Möten med representanter för bl.a. bonus-malus-utredningen och åtskilliga av 2030-sekretariatets partners.

 

Ladda ner rapporten (pdf)